Uncategorized » Управа као јавни сервис грађана

Управа као јавни сервис грађана

Управа као јавни сервис

Један од најважнијих пробоја у свету управе као јавног сервиса, данас, јесте драматична промена у начину на који се развијају јавне политике, креирају процеси, а програми имплементирају да служе потребама друштва. У новом веку дошло је до реформулације управљачког механизма друштва. Традиционално хијерархијско управљање уступа место растућој децентрализацији и политици интереса у којој управа, непрофитне организације и наравно грађани играју нове и одлучујуће улоге. Контрола уступа место интеракцији и учешћу неуправних ентитета.

Управа мора осигурати да се демократски процеси одржавају и да је на крају јавни интерес испуњен.

Упошљавање управе, перспективан и нови фокус ка управи као јавном сервису, пружа нам могућност да истражимо пуни домет политике избора, стратегије менаџмента, етичке одговорности и обавезе грађанству који су неопходни ефективној и одговорној јавној управи. То такође осветљава комплексност демократске управе и учешћа грађана. Речју, подсећамо да по дефиницији, демократија укључује различиту скупину људи, веровања, традиција, процеса и структура који ступају на сцену када се доносе одлуке, па и у свету управе.

Говорићемо о јеном мешовитом, занимљивом административном систему САД, који је испробао све ,,од шрафа до спејсшатла“ у управноправном смислу. Но, како учити на бројним примерима из богате управне ризнице САД-а. Које параметре и примере преузети, које законе и прописе једноставно трансплантовати у наше управноправно ткиво, а које не. То не сме бити пуко преписивање и несхватање суштине америчког система, као што су учиниле земље Латионоамерике, усвајајући нешто њима страно. Њихов правни ,,организам“ већ деценијама грца и одбацује ,,страно ткиво“. То морамо на нашем примеру избећи. Узети оно најмодерније, најсвежије, а не пресликавати нешто што је специфично само за традицију Сједињених Држава или ЕУ.

Имајући у виду, наравно, управу као јавни сервис, али и стратешки менаџмент који представља стуб јавног сектора.

УПРАВА КАО ЈАВНИ СЕРВИС У САД

Политичка дефиниција управе

Јавна управа не може да постоји ван свог политичког контекста. Тај контекст га и чини јавним – чини га другачијим од приватне или пословне управе.

Јавна управа је оно што упрва чини. Она је астроном који истражује најудаљеније кутке свемира, радник комуналног који решава проблем водовода у неком градском блоку. У САД запослени у управи чине ствари које се одражавају на свакодневне животе њихових суграђана. Јавна управа може бити индиректна и директна.Директна је када припадници управе обезбеђују услуге јавном сектору, као што су испорука поште или струје. Индиректна је када влада плаћа приватне предузимаче да обезбеде добра и услуге за грађане. НАСА управља спејс шатлом, али спејсшатл је направљен од стране приватних корпорација. Обезбеђење и помоћно особље многих владиних и управних уставнова припадају приватним компанијама. Што исте не удаљава из круга припадника јавне управе Информатичко друштво позног двадесетог века довело је до ,,револуције растућих очекивања“ Људи у развијеним земљама, често одбијају да плате мало да би добили много услуга и сервиса које им управа нуди. То је зато што онај који има много – има и много велики порез па на саму ту реч одмах изговара и “одбитак“[1] ако је то, наравно негде и на неки начин могуће и сл[2]. Понекад су и жеље грађана нереалне, а понекад једносавно занемарене.

Правна дефиниција управе

Због тога што је управа оно што држава чини, она је и створена и ограничена инструментом права. “У Сједињеним државама управа није везана законима и нормама, те правом у целини која се налази у писаним изворима или уџбеницима права законитост и легалност у њеним су основама.“

Јавна управа јесте право у акцији. Свака апликација општег права (у англоамеричком смислу) јесте неминовно акт упрве. Управа не може да постоји без својих правних основа. У САД, Устав из 1787. године како стоји у амандманима јесте “закон земље“. Сви правни прописи морају изврирати из њега, или у крајњем случају несмеју бити у колизији са истим. Закон који ствара неку агенцију или програм познат је као “закон који успоставља“ (enabling legislation).

Многе књиге су написане о имплементирању овог или оног програма надлежних, али само једну ствар држава може имплементирати а то је закон. Правне основе програма, или одређене агениције правила и прописи стално су под изазовом, у судовима, оних који им се противе или оних који их подржавају.

Можемо, али и морамо гледати у будућност и рећи да је управа сервис грађана и да ми њима говоримо шта желимо, те позивати се на одр. права која су регулисана законом, те под условом да имате правну и пословну способност[3] то јесте и биће будућност.

У модерном свету, пропис је нешто што вам помаже у свакодневном животу,[4] окружује нас, те поседује минорну ноту ограничења, да не би, случајно, дошло до анархичности у друштву.

Менаџерска дефиниција упрве

Менаџмент-слој представља људе одговорне за управљње организацијом и самим процесом – употребу бројиних ресурса (људских и других) неби ли се остварио одр. циљ. Топ менаџери доносе велике одлуке, одговорни су за свеукупни успех организације. У држави “топ менаџери“ су углавном политичке личности. Уско-стручни слој менаџера (школоване и усваршене у њиховој струци) треба тражити у широком спектру средње менаџерског слоја. То су људи који спровођење разних програма јавних надлежних органа схаватају као свој животни позив и озбиљан циљ, или изазов. Ту влада пирамидална структура. Јавна управа јесте и занимање. Било да су администратори менаџери или не они служе (у смислу пружања јавног сервиса) грађанима.

Постајање делом управе

Године 1996 У САД радило је више од 18 милиона цивилиних радника у федералним или локланим јавним структурама.[5]

Многи људи улазе у јавну службу зато што су идеалисти: верују у племените принципе и трагају за њима. “Племество“ је овде реч која се тражи јер је племство имало одређене обавезе из области јавне службе.[6]

Чак су и деца пребогатих људи, као што су Кенедијеви или Рокфелерови, тежила да постану део јавне службе.

Када је на својој инагуарацији председник Кенеди узвикнуо …..“већ се запитајете шта ви можете да учините за своју земљу“, милиони су одговорили започињући каријере у јавном сектору, многе те каријере омогућио је “Програм Великог друштва“, започет у време Џоносонове администрације.

Године 1992. избор Била Клинтона за председника донео је свежа очекивања и наду у буђење интересовања за каријеру у јавном сектру. У свом првом обраћању нацији Клинтон је рекао: “Имајте храброст да поново измислите Америку“. Клинтови напори били су усмерени и на смањивање бирократске машинерије, а републиканци крајем 20. и почетком 21. века делали су у најбољој менаџерској традицији.[7]

РЕФОРМА НАЦИОНАЛНЕ МАШИНЕРИЈЕ ДРЖАВНЕ ВЛАСТИ И УПРАВЕ У САД

Браунлов Комитет

Класичан пример реформе државног система јесте реструктуирање егзекутивне гране, коју је препоручио Председников комитет за менаџмент у периоду од 1936-1937 године. После “Њу дил“ пројекта, те позитивног утицаја кејзенистичке школе раст друштва, довео је наравно и до раста управног или боље рећи бирократског апарата. Тај апарат нити је био економичан нити ефикасан.

Браунлоов Комитет поднео је председнику Рузвелту 1937. године извештај под препоруком да му је потребно стручно и способно особље које ће “бдити“ над њим и спроводинти његову политику. За нас је битно, да је комитет предложио целокупну реконструкцију егзекутиве укључујући и управни систем. На жалост закон који би дао легалитет тој акцији никада није усвојен од стране конгреса јер је предлог закона садржао начин да “председник спакује све три власти у своје руке“ конгрес то није допустио.

Председнк Рузвелт је 1939. год. успео да “протури“ прерађени предлог закона и тиме добио дотана овлашћења да спроводи реформу, у тој реформи настају “Канцеларија председника републике“, “Биро за буџет“ (касније Канцеларија менаџмента и буџета) итд.

Хуверова Комисија

Прва Хуверова комисија (1947-1949) формално названа Комисија организације егзекутивне гране власти, којом је прецедавао бивши председник Херберт Хувер, била је задужена највише за смањивање броја владиних агенција створених током Другог светског рата. Али она свој посао није испунила. Уместо тога, комисија је установила да неред у управној машинерији чини егзекутиву да функционише са сукобом интереса унутар себе саме и фокусирала се на ојачавање егзекутиве пружајући могућност реорганизације владиних, управних агенција тиме желећи да допринесе сврси сваког департмана понаособ. Уместо да позове на смањење владиних агенција комисија се залагала за повећање менаџерског капацитета истих[8]. Прва комисија доживела је успех с обзиром да је већина њених предлога (196 од 273) усвојена.

Друга Хуверова комисија (1953-1955) којом је он такође председавао јесте јединствени пример у америчкој управној историји да једна комисија добије овлашћење да по други пут настави са реформом. Но, овом приликом комисија је видела пут реформе у масовној приватизацији федералних корпорација и других организација, под изговором да је федерална власт одавно ,,напустила своје оквире“. С обзиром да педесетих година у Конгресу није било живе душе која би допустила да федералне интересе процењују власници приватног капитала, предлог друге комисије лежао је у прашини до Регановог мандата.

Поновни изум управе

Књига из 1992. године аутора Дејвида Озборна и Теда Геблера говори да је потребна прогресивна реформа и доминација менаџерског приступа управи. Поновни изум јесте суштина прогресивног покрета, јер захтева константана и непрестана побољшања. Даље се инсистира на организацији управе која је пресликани систем менаџерства који постоји у приватним корпорацијама. Прогресивни покрет, по нама, жели да створи нову генерацију управе, вероватно неки пост-менаџерски информатички систем – хладан, можда и безличан, али беспрекорно ефикасан и економичан.

Треба, такође схватити да је потреба за реформом уопште, настала због недостатка новчаних средстава, који су уследили након ,,Пореске побуне“ и Регановог мандата.[9]

Извештај потпредседника Ала Гора

Председник САД Бил Клинтон је представио нацији, преко свог потпредседника (1993 године) шестомесечну студију о реформи управе. Укратко радило се наравно о истицању потребе за ефикасношћу и економичношћу што и није баш било свеже и ново, те поновно спомињање бирократије и разглабање у недоглед. Но, поред тога, извештај који носи пуни назив ,,Преглед Националних резултата“, поседовао је 258 препорука разним агенцијама (јавним), те препорука сваком од департмана понаособ, као и канцеларијама егзекутиве. Извештај је садржао нацрте нових федералних програма, исправке постојећих, планове за редефинисање односа између федералне владе и влада савезних држава и локалних власти, те хармонизацију односа између легислативе и егзекутиве. Без обзира на бројне песимистичке и циничне коментаре, пројекат је тежио исправном циљу искрено и коректно. Програм који је израстао из Горовог извештаја, под називом ,,Национално партнерство за поновни изум управе“, постигао је знатне резултате. До 1998. забележена је уштеда у федералном буџету у износу од 137 милијарди долара, те гашење 351.000 непотребних функција у управном систему, те стварање лабораторија у оквиру јавних агенција које су биле искључиво задужене да пронађу нове начине за иновацију истих и осмишљавање нових пројеката. Кључна реч јесте партнерство- између свих јавних институција, што би водило ка бољем сервису грађана и бољем и пријатнијем радном месту за запослене у управи.

СТРАТЕШКИ МЕНАЏМЕНТ:

Стратешки менаџмент је модеран приступ, који се користи у пословном свету и јавној упави. То је стални одабир политка, развоја способности, интерпретација околине од стране менаџера ради фокусирања организационих напора ка остваривању тренутних циљева. Сваки стратешки менаџмент има есенцијално сличне напоре приликом приступања планирања будућности организације. Елементи стратешког менаџмента: 1.Циљеви; 2.Планирање хоризонта; 3.Могућности и 4.Окружење

1. Циљеви представљју основу размишљања менаџмента, не можете замислити неки стратешки менаџмент без мноштва циљева.

Постоје све већи покушаји промене у заједницама које користе јавни сервис. Јавни сервиси се, морају непрестано мењати и иновирати, престаје управљање и почиње служба.

Свака стратегији може почети питањима:

– Шта ми радимо? / Бавимо се бригом о деци.

– Шта ми желимо да постигнемо? /Намеравамо да створимо вртиће који ће примити сву децу у округу до 2010 године.

Нацрт мора бити:

А. Стриктан, ограничен на сферу утицаја организације, институцје итд.

Б. Дирекциони, са специфичним будућим одредбама које се имају испунити.

В. Временски ограничен, тј. до ког временског периода с циљ мора испунити.

Г. Мерљив, тако да оствареност циља може бити успешно измерена.

2.Планирање хоризонта: Представља вољу за обликовањем будућности, уместо прилагођавања надолазећим потребама или проблемима. Свако “планирање хоризонта“ представља временску границу, организационог планирања изван које се будућност сматра несигурном или небитном, да би се на њу расипало време и ресурси. Јавно финансирање, узевши у обзир све околности (у САД) води ка краћем планирању и размишљању. Но, поједине области друштвеног живота захтевају дугорочно плаирање. Такве су например и јавне установе попут водовода (државног) електро-привреде, саобраћајне структуре итд.

Дугорочно планирање је више карактеристично за владу него за управу, из простог разлога што за неке дугорочне циљеве, на државном нивоу мора да постоји национална стратегија.[10].

3.Могућности: Стратешки менаџмент представља склапање и усаглашавање стратегије, могућности и окружења. Стратегија зависи од окружења. Ако је окружење мирно и стабилно могућности су широке. Али чим окружење постане несигурно могућности се доводе у питање. Када постоји неслагање између могућности и околине менаџмент ступа на сцену.

Суштина јесте у томе да се управа увек мора освртати на своје ресурсе и наравно квалификовану радну снагу. Ако одређени програм не може бити испуњен са датим ресурсима и радном снагом, мора се одабрати други програм који је могуће испунити или преправити постојећи.

4.Окружење: Увек када нови програм захтева повлачење већих новчаних средстава, често под називом ,,инфраструктурални развој“, неопходно је критички проценити основаност и ваљаност таквог пројекта и евентуално његову штетност по околину. Кога то највише треба да интересује? Наравно одговор је грађане.[11]

САВРЕМЕНИ СТРАТЕШКИ ИЗАЗОВИ

Иако се сви менаџери у свом свакодневном раду суочавају са различитим изазовима постоји и одређени број сличних изазова са којима се суочавају менаџери јавног сектора. То су следећих шест изазова: изазов мандата, изазов ефикасности, изазов конкуренције, изазов граница, изазов сервиса и изазов јавног интереса.

Изазов мандата

Поставља се питање, зашто у одређеној области постоји државни а не приватни менаџмент, те тиме контрола и капитал истих.

Дакле менаџер суочен са питањем: ,,Зашто је твоја организација у јавном сектору?“ треба да буде спреман да сагледа следећа питања пре формулисања одговора:

Да ли је организација природни монополиста? На пример снабдевање линија са високим напоном, пруге, постројења или путеви могу бити у рукама природних монополиста, где би било неефикасно дуплирати, те имати лепезу поменутих ентитета.
Да ли је одбрана стратешких интереса критична? Може постојати могућност потребе одржавања активности у некој ,,осетљивој“ области, која је резервисана за један ентитет са стратешким (војним) интересима и циљевима.
Да ли организација служи у специјалне сврхе заједнице или развоја.
Да ли је организација део апарата који ствара прописе (норме)? Једноставно, валидне организације пореде, скицирају и руководе законима и прописима под којима приватне корпорације послују. Или како би то рекли у старом Риму: “Nemo plus iudex in causa sua“.
Да ли организација углавном производи јавна добра – добра која користе широки кругови друштва, једноставно добра из чијег уживања их нико не може искључити. (поготово не власници приватног капитала)
Да ли је одр. тело део централне административне машинерије државе? Одређени бирои-нпр. они који се баве буџетом или централном управом-нису погодни кандидати за приватизацију.

Приликом одговора на почетно питање менаџери јавног сектора, морају узети у обзир још и саму суштину постојања њихове организације, те настојати да делају не због опстанака организације и свог положаја већ ради општег добра.

Изазов ефикасности

Да ли је организација ефикасна по индустријским стандардима? Ово питање не важи само за приватни већ и за јавни менаџмент. У САД руководиоци и саме организације не могу функционисати ако не дају одређене задовољавајуће резултате. Сваки јавни менаџер у САД жели да што више допринесе функционисању његове организације без обзира на разлоге из којих то чини. Суштина процене ефикасности јесте упоређивање. Одабир области у којима ће се обавити упоређивање захтева сарадњу различитих такмичарски настројених организација. Упоређивање може бити, интерно, екстерно и сл.

Било који начин да се изабере, упоређивање не сме бити изведено у изолацији. Мора бити повезано са стратешким плановима организације и напорима за побољшање и унапређивање из разлога што сваки неуспех у изведби мора бити обређен, ,,нападнут“ и побољшан. Једна од многих Савезних држава у којима овај систем упоређивања успешно функционише јесте и држава Орегон, где се ,,Пројекат упоређивања у држави Орегон“ налази под руководством гувернера и његове администрације. А рад и резултати пројекта доступни су на сајту гувернерове канцеларије. Постоји могућност упоређивања приватних и државних организација и других ентитета те савета и упутстава како то може бити погодно решење за повећање ефикасности, негде се иде чак и до интернационалног упоређивања.

Изазов конкуренције

Концепт система такмичења све више се шири и налази своје место и у управи као јавном сервису. Један од најбољих примера за то у САД јесте поштански систем. Типично за велике јавне системе пошта је имала легалан монопол. Њихов монопол је био и практичан, једино су ,,они“ имали разгранату мрежу дистрибутивних сервиса и заједно са Универзал Поштанском унијом[12] интернационалну дистрибуциону мрежу на коју се дало ослонити (успешно и квалитетно). Ови практични монополи у новом веку ,,гурнути су у страну“. Приватне компаније за дистрибуцију сличних сервиса и услуга, рецимо курирских, поседују одличне потенцијале и средства, те људство за пружање услуга како на федералном тако и на интернационалном нивоу. Једна од њих је ,,Федерал експрес” (приватна компанија) или рецимо “DHL”, чији је мото да може испоручити било шта, било кад, било где и било коме широм планете. Но, да би се носили са оваквом конкуренцијом управни јавни сервиси, конкретно поштански (државни) систем САД-а морали су да прошире радне часове, прилагоде шеме и обрасце рада, и морали су да посвете дужну пажњу стратешком менаџерском планирању и делању. Дакле циљеви су им постали не само стратешки већ и егзистенционални –како преживети, како делити тржиште с обзиром на до јучерашњи апсолутни монопол, те константно проналажење и “само-изумљавање“, упорно, јер је приватна конкуренција још упорнија и одлучнија, но на сваку акцију приватних сервиса треба да стигне одговарајућа реакција јавних итд.

Изазов граница

Службе јавног сервиса агенције, бирои створени су од стране владе[13]– федералне, савезних држава или локалних органа. Све административне агенције дефинисане су и својим границама. У САД чак и њихови називи говоре о простирању граница њихове надлежности и делања, тако рецимо имамо ,,Друмску патролу Калифорније“, ,,Лучке власти Њујорка и Њу Џерзија“’, итд. Данас, јавне агенције, више него икад, преиспитују своје границе. Федералне агенције делају у иностранству, државне у другим савезним државама, а локална тела у суседству. Постоји много разлога за то. Рецимо технолошка стручност не зна за границе. Даље, смањење трошкова транспорта, и лака доступности захваљујући модерном саобраћају и транспорту дозвољава да сервис буде одаслат у далеке области. И наравно ту имамо и феномен све веће конкуренције за пружање сервиса грађанима (у САД) јавни сервиси којима је одузет монопол у једној области желе учешће у другој и сл.

Изазов сервиса

Одређивање смера управе ка оријентацији и избору грађана, сагледавању грађана као ,,муштерија“, које заслужују да буду услужене, представља револуционарну промену у јавном сектору последњих година. Занимљив пример нам долази из Велике Британије. У Уједињеном Краљевству постоји ,,Грађанска Повеља“ којом се истиче висина стандарда услуга грађанима које они могу да очекују са правом од сваке јавне агенције. Грађанска повеља представља скуп принципа грађанских сервиса, на тему свих јавних вредности: школа, болница, градских већница, полицијских снага, железница итд. Занимљиво је да грађанска повеља садржи и попис приватних агенција које пружају следеће услуге: гасовод, електрицитет, водо-снабдевање и сл. И наравно, најважније, треба напоменути да се сваке године штампа извештај који приказује досегнуте стандарде, степен прихваћености и спроведености одр. принципа итд. Постоји чак и практична верзија ове повеље која је доступна у свим јавним сервисима, на интернету и чак на Лондонском аеродрому Хитроу. Степен доступности заиста је завидан. Закључујемо да се онај јавни менаџер, који не може да усвоји стратегију која ће резултирати већем нивоу задовољености грађана, суочава са врло реалном ситуацијом у којој ће он бити замењен или другом особом или организацијом која је спремна да потребе грађана стави на прво место.

Изазов јавног интереса

Да ли одређена организација јасно служи јавном интересу? Посвећивање и узимање за животни позив служење грађанима увек је био снажан мотиватор оних који ступају у јавну службу и постају део јавног сервиса. Данас, у стварном времену већина јавних служби поседује мешавину интереса и циљева. Наравно да је интерес служити грађанима, али уз њега паралелно може постојати комерцијални или неки други интерес. У неким случајевима управни сервис послује стриктно у границама прописаних законом те је његов интерес дефинисан законски. Корисна техника у задовољавању јавног интереса и служењу грађана јесте и стварање јасне листе ,,облигација сервиса заједнице“ – то наравно мора бити јавни сервис који је створила непрофитна агенција, на некомерцијалним основама јер њихов једини циљ јесте служење неком јавном интересу. Стварање такве листе захтева спознају трошкова и могућих добити (нематеријалних) сваке појединачне услуге јавног сервиса и њихово поређење са степеном важности неколико важних сврха.

Прво, морају се спутати и угасити они сервиси који више нису потребни, те који не могу постојати чак ни из разлога дубоког, поштовања, традиције – то је једноставно сурова реалност.[14] Друго, процес спецификације омогућава легислативи да одлучи којим ће сервисима и даље пружати законске основе, а којима не. Треће, процес омогућава појединцима и интересним групама да буду стално свесни и повезани са производима и службама које постоје ту само и само ради њих.

Како јавни менаџер треба стратешки да размишља о облигацијама јавног интереса, такав менаџер ће стално тражити начине да осигура да је јавни интерес који је упитању, у ствари извор стратешке подршке, а не његова рањивост.

Одговорност управе

Наравно и у најдемократскјим државама назиремо проблем одговорне управе. Јасно је да јавни званичник игра виталну улогу како у иницирању тако и у извршењу јавне политике, због свог техничког знања и слободе одлучивања која долази са повећаном улогом управне активности. Главна брига сводила се на то да ли окружење тј. одређена друштвена заједница може да издржи притисак управе и контролу коју поседује чак и данашња управни систем. Лорд Бевериџ[15] једном приликом је рекао ,,демократија, ако зна свој посао, неће имати потребе да се плаши бирократије“, вероватно напомињући да демократија која је стабилна и која заиста функционише, може врло лако да се обрачуна са ,,изазовима проблематичне“ бирократије. Лорд Бевериџ је такође истакао да друштво тј. грађани морају предузети кораке да би демократија знала свој посао, тиме је показао да демократија у одређеној држави и демократичност управе не зависе ни од чега апстрактног, те да су то некакви узвишени идеали и ентитети који су нешто надљудско. Напротив он је сматрао да су врло опипљиви, стварни и овоземаљски, те да од грађана и зависи каква ће им бити и држава и управа.

У либерално демократском смислу, управа у савезним државама (САД-а) брине и пружа средства гаранције о индивидуалној и заједничкој слободи грађана, управа у САД одавно више није инструмент који је неопходан да би се ,,зауздала“ већина, те спроводила само власт идт.

Речју, управа треба да одговора само грађанима.

***

Поменули би смо и књигу брачног пара Денхард, правника теоретичара из САД, под називом: “Служење а не управљање“, која је прави бисер у америчкој управно-правној ризници. У књизи налазимо, мотив поновног проналажења, преобликовање управе , кроз следеће три парадигме: 1) Јавна управа (стара и нова)

2) Јавни менаџмет (тј. нови – јавни менаџмент) 3)право на учествовање грађана у јавној управи.

У књизи се говори и о новој интерпретацији управе која ће од ,,сада“ служити грађанима уз достојанство, припадност држави, и понос јавног сервиса са темељима у законским нормама које гарантују апсолутну правну сигурност, те функционисање сервиса. Намера аутора јесте да инсталирају нову мисију демократије која ће бити некаква нова демократија која ће потопити све визије јавног сервиса као копије сервиса за муштерије у нпр. некој компанији. Не, напротив јавни сервис је по ауторима нова демократија, продубљена усавршена, спуштена са апстрактних висина, трибина, конвенција, конгреса и конференција и билборда у општине, месне области, улице и живот просечног грађанина који плаћа порез, привређује и жели свој социјални и друштвени мир. Још 1887. Вудроу Вилсон је рекао: ,,Управа не би требала да буде као бизнис: већ треба да буде као демократија“ Те стога стварање тог јавног сервиса у ствари представља демократизацију управе, а не њено претварање у менаџмент – сервис у буквалном смислу.

Питање је да ли ће се продуктивност и профит ставити испред интереса просечног грађанина. Даље, ако се и спроведе јавни сервис, како ће се извршити мерење или процена исплативости трансформације управе.

Аутори књиге скептични су у томе да човек од управе може у исто време бити економичан и демократичан, те служити грађанима. Но време ће показати.

У време када су изглед и појава битнији од истине, морамо кренути у трагање за душом јавне управе. Ова и сличне књиге потребне су и у Србији као смерница, путоказ ка хоризонту.

УПРАВА КАО БУДУЋИ ЈАВНИ СЕРВИС У РЕПУБЛИЦИ СРБИЈИ

Професор доктор Стеван Лилић у једном од својих бројних радова на тему управе социјалног (“сервисног“) карактера[16], сматра да: ,,Искуства и достигнућа развијених земаља недвосмислено указују да се савременим управним системом не може сматрати модел управе који је конципиран као апарат власти, нити да се савремени управни систем може пројектовати као нормативно правни модел ауторитативних административних структура и процедура. Истовремено, искуства земаља суочених са развојним тешкоћама такође недвосмислено указују да су ауторитативни административни модели исцрпели своје организационе функционалне, технолошке и финансијске могућности, чиме постају практично неупотребљиви за савремене потребе.“ Сложили би смо се са професором Лилићем да у развијенијим земљама (нарочито у земљама ЕУ и САД-у) модели управе произилазе из концепције социјалне функције управе и њене делатности.

Наиме, закључујемо, да социјализација управног апарата, те захуктале машинерије у служби државне власти, представља подухват за нас тежак, можда и далек, али не и неостварив.

Подвлачимо, савремени управни системи не могу се свести на скуп норми, на просте законе и прописе. Који регулише управу поготово не на скуп норми који регулише државну управу. Ово из разлога што су управни системи ,,сложени динамични друштвени системи друштвене регулације“. Управне системе поред правног карактеришу бројни функционални, организациони, технолошки, психолошки, етички и други елементи.

Управа мора постати ,,услужно оријентисана јавна управа“ (service oriented public administration)

Устав Републике Србије (у даљем тексту Устав) поседује основ, за претварање управе у јавни сервис. Наравно ради се о ширем тумачењу одређених чланова, но за то устав и служи из њега право и извире. То извирање (а везано за управу) можемо наћи у члану 1:“(…) заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије(…)“. Даље идемо и до члана 2. став. 2: ,,Ниједан државни орган, политичка организација, група или појединац не може присвојити сувереност од грађана, нити успоставити власт мимо слободне воље грађана.“ Дакле грађани се питају да ли нешто желе или не, итд. У члану 53 Устава стоји (…) ,,Грађани имају право да учествују у управљању јавним пословима (…)“. Дакле имамо однос грађанин-власт, не само власт-грађанин. Поменућемо још и члан 137. став 1.: ,,У интересу ефикаснијег и рационалнијег остваривања права или обавеза грађана и задовољавања њихових потреба (…)“. Члан 137. делује нам како ,,појачање“ члану 53. Устава. Но, одређену забринутост може изазвати одредба коју можемо пронаћи у члану 138 став 3 Устава, која гласи Заштитника грађана бира и разрешава Народна скупштина, у складу са Уставом и законом.

Треба нагласити да претварање управе у јавни сервис у Републици Србији поседује свој правни основ и у Закону о државној управи: и то члану 9: Органи државне управе дужни су да странкама омогуће брзо и делотворно остваривање њихових права и правних интереса, те одредба члана 10 Кад решавају у управном поступку и предузимају управне радње, органи државне управе дужни су да користе она средства која су за странку најповољнија ако се и њима постижу сврха и циљ закона. Органи државне управе дужни су да поштују личност и достојанство странака. те наравно члана 11 истог закона.[17]

За разлику од неких законских одредби у Сједињеним Државама, наше агенције и организације немају пуну самосталност већ своје планирање, развој и делање усмеравају према политици владе, а не према конкретним потребама грађана.[18]

Но, вероватно ослушкујући примере из ЕУ и САД у члану 33, наведеног закона стоји: ,,Посебна организација образује се за стручне послове чија природа захтева већу самосталност“, наглашене речи су кључне, те као да су трансплантиране[19] из легислатуре САД-а. Похвално упућујемо и на чланове 76-82. истог закона који говоре о јавности рада управе и њеним односима са грађанима.[20]

На крају бисмо поменули, као можда најбитнију ,,одскочну даску“ ка систему јавног сервиса – ,,Стратегију реформе државне управе у Републици Србији“. То је документ, који заиста обећава. У њему се виде неке будуће смернице кретања управе. Рецимо: ,,Прелазак са индустријског на ИТ друштво прелазак националне ек. на светску ек., прелазак краткорочног на дугорочно планирање, те децентрализација итд“.[21] У документу се наводи, као што сматрају многи амерички стручњаци за управно право, да је реформа управе живи процес и да не престаје уласком у ЕУ, јер свесни смо да и овог тренутка у САД и другим развијеним земљама реформе управе трају. Оно што посебно истичемо из овог документа су следећи изводи: “(…) схаватање државне управе као сервиса грађана, а не као моћног оруђа власти; (…) деконцентрација државне управе на централном нивоу; (…) фискална консолидација (…)“. За последњи елемент сматрамо да је иновативан у потпуности и да представља прави корак напред (претходна два су већ стандард у развијеном свету, али за нас дакако битни) Документ даље садржи и преко потребне принципе реформе. То су принципи: децентрализације, деполитизације, професионализације и модернизације. Сматрамо да је за модел децентрализације најбоље изабрати комбиновани модел децентрализације, праћен и одговарајућим дефинисањем извора средстава из којих ће се локална самоуправа финансирати.

Потребна је примена стратешког менаџмента у јавној управи, тј. управи као јавном сервису, на принципима конкуренције, ефикасности и рационалности.

Дакле, у Србији постоји правна основа за претварање управе у јавни сервис. С тога потребна је надоградња тих правних основа, рецимо амандманима на устав, те изменама и допунама релевантних закона. А оно што је најбитније јесте стварање агенција и управа које ће заједно, те смернице, норме и прописе претварати у конкретне акције. Оне морају ослушкивати пулс друштва и следити вољу грађана, као јединог носиоца суверенитета у држави.

Абстракт

Под ударом таласа приватизација и пословних-модела управе, расправа се надвила над примарном одговорношћу менаџера у јавној управи. Има оних који виде управу као ентитет који нуди лепезу различитих сервиса и услуга својим грађанима, по најнижим ценама или бесплатно. Други верују да јавни менаџмент има одговорности које надилазе горе наведене сервисе и услуге, те да у послове и дужности управе спадају и очување јавних вредности као што су једнакост или својеврстан Vox populi.

Нови јавни менаџмент.

Делање управе мора бити приближено делању пословних менаџера у великим корпорацијама. Приступ се фокусира на резултатима и представља конкуренцију унутар и изван управе. Треба подвући да се дебата базира на скором и свежем емпиријском истраживању.

Нови Јавни сервис.

Јесте реакција која следи васпостављањем новог јавног менаџмената. Фокусира се на мисију управљања и на то како одредити колективни јавни интерес. Аутоматско реаговање на потребе грађана и пружање тог ,,јавног сервиса“ треба да дођу испред исплативости и квота ефикасности.

Социјални капитал и грађанско окружење. м

урпа, изабраних пТеорија социјалног капитала признаје важност норми и мрежа у одређивању социјалних, политичких и економских односа. Могла би да постоји позитивна синергија између грађанског учествовања и ефикасности управе. То је одговор на питање зашто они што планирају нову управу, посвећују толику пажњу учествовању грађана.

Повећан степен демократске контроле власти и управе у опште промениће однос грађана ка њима несхватајући их (припаднике управе) више као ,,просту полугу“ већ власт која штити највише принципе социјалдруштвеног и економског поретка. Промене у Сједињеним државама, поготово после другог светског рата доводе до попуштања старих традиционалних доктрина и устава које су држале старе идеје и начине. За Америчко друштво, нови свет се већ отворио, где је утицај јавног мњења недодирљив, те игра важну улогу у креирању политике јавне управе.

Управни систем републике Србије узоре би могао пронаћи у САД, али дакако и у ЕУ чијем чланству и тежи. Учење из грешака два наведена ентитета, довео би до убирања здравих ,,правних“ плодова.

ЛИТЕРАТУРА

Устав Републике Србије („Сл. гласник РС“, бр. 98/2006 и 115/2021)

Закон о државној управи („Сл. гласник РС“, бр. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 47/2018 и 30/2018 – др. закон)

Закон о министарствима („Сл. гласник РС“, бр. 128/2020, 116/2022 и 92/2023 – др. закон)

Стратегија реформе јавне управе у републици Србији за период од 2021. до 2030. године

Управа у парламентарном систему поделе власти и устав Србије, Проф. др. Стеван Лилић, Архив, 1/1992.

Legal Transplants: An Approach to Comparative Literature, Professor W. Alan J. Watson, University of Georgia 1993.

https://digitalcommons.law.uga.edu/books/24

Principles of American state administration, John M. Mathews, Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 71, 1917.

Processes of public administration and new public service, Jennet V. & Robert B. Denhardt, Arizona state university, 2006.

Public Administration, John M. Pfiffner, the American Political Science Review, Vol. 35, No. 4. 1941.

Textbook on administrative law, Peter Leyland & Terry Woods 2002. Oxford.

The Nature and Destiny of Man Reinhold Niebuhr, (New York: Charles Seribner`s Sons) II, 266.

The new public service, serving not steering, Jennet V. & Robert B. Denhardt, 2002.

The new sense of management, Simon Herbert, Johnson Graduate School of Management, Cornell University, 1977.

[1] Чувена институција пореског система САД-а тзв: “Tex reduction” (прим. аут.)

[2] Типичан пример јесте и прича сенатора Јужне Каролине Ернеста Холингса, која говори о ветарану из Северно Корејске акције који је ишао на GI Bill колеџ: који је купио кућу уз помоћ “Федералне агенције за давање зајмова на изградњу домова“, започео бизнис уз помоћ федералне агенције која даје кредите малим предузетницима и предузећима, добио је енергију за свој посао од “Управних власти Тенеси долине“, специјалну пречишћену воду од “Агенције за заштинту околине“. Његови родитељи добли су фарму захваљујући социјалној служби, енергију и несметано снадбевање омогућила им је “Сеоска управа за електирфикацију“, а земљиште им је тестирао “Национални институт агрикултуре“. Деца су му завршила колеџ уз помоћ зајма за студенте. Возио је возило које је добио уз помоћ такође посебних извора и донација (јавних) и поседовао је брод, али такође уз помоћ посебних програма, добио је смањење пореза и накнаду штете, када му је пловило уништено услед некакве несереће. Након свега тога, једног дана сео је и написао, горе наведеном гувернеру, бесно писмо у којем каже: “Скините ми управу са врата“!; “Доста ми је да плаћам порезе из којих се финансирају тамо неки пројекти управе који служе за потребе незахвалних грађана“!

[3] У различитим правним системима доба ,,досезања“ пуне пословне способности варира.

[4] Рецимо у САД када ујутру одете у Мекдоналдов ресторан, на хамбургер или салату. Напшутате своју кућу или стан, који су саграђени на основу локалног грађевинског кода – пропис. Улазите у кола, која садрже многе безбедоносне спецификације произвођача и федералних власти – пропис. Стајете на црвеном светлу – пропис. Када се коначно у Мекдоналдсу, наилазите на налепницу локалне инспекције за храну и здравствене асоцијације, да објекат задовољава све критеријуме – пропис, налазите на натпис да је локлана општина дала сагласност за подизање објекта – пропис.

[5] Већина себе негледа као припаднике управе, не, они себе гледају као припаднике полиције, социјалне раднике, шумске ренџере,речју они и сви други требају да схвате да припадати управном систему, представља позив и занимање.

[6] Рецимо у Енглеској су барони имали огромну управну власт, а треба подсетити да су барони изнудили од Џона без земље чувени акт Magna carta libertatum и то још у тринаестом веку.

[7] Мањи јавни сектор захтевао је мање директних послова у упрви и више индиректних. То би отприлике овако изгледало: мање државних чувара затвора, али више приватних чувара затвора, мање учитеља у јавним школама, али више учитеља у приватним школама.

[8] Јачање председниковие канцеларије, бироа за буџет, стварање звања ‘секратар особља’ итд.

[9] Пореска револуција натерала је чак 38 савезних држава да смање порезе, а председник Реган је уштеду, те смањивање дефицита, видео у смањивању пореза, а не у повећању организација и програма за опште добро друштва.

Сматрало се крајем осамдесетих и почетком деведесетих да смањење рекордног дефицита и успон САД-а зависе од реформе целокупног система, али највише управног.

[10] Национална стратегија за електрификацију, ако се добро води може довести до ,,убеђивања“ грађана на рационално коришћење електричне енергије, чији извори нису неисцрпни.

[11] Ако се, примера ради, исувише новца потроши на систем допремања воде, а мање или нимало на нови систем филтера град ће имати нечисту или воду слабог квалитета итд.

[12] Universal Postal Union – Орган УН-а

[13] У најширем смислу те речи.

[14] За време мандата Била Клинтона федералне власти угасиле су државну фирму за производњу козијих крзна, створену у време Корејског рата педесетих година, која је до 1993 одржавла и производила одр. количину наведених производа у војне сврхе. Још тада је било познато да поједини синтетички материјали могу заменити козије крзно, ефикасније и економичније и то у потпуности.

[15] Лорд Вилијам Хенри Бевериџ, (5.3.1879 – 16.3.1963) био је британски економиста и либерални политичар. Прогресиван друштвени реформатор. Имао је централну улогу у дизајнирању Британије као ,,државе благостања“. Његов извештај из 1942. године под називом Социјално осигурање и повезане услуге“ (познат као Бевериџов извештај) послужио је као основа за политички и социо-економски курс који је изабрала нова лабуристичка влада 1945. године

[16] Управа у парламентарном систему поделе власти и устав Србије, Проф. др. Стеван Лилић, Архив, 1/1992, стр 159-172.

[17] в. Закон о државној управи („Сл. гласник РС“, бр. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 47/2018 и 30/2018 – др. закон)

[18] в. чл. 20. Закон о државној управи

[19] в. Legal Transplants: An Approach to Comparative Literature, Professor W. Alan J. Watson, University of Georgia 1993.

[20] Занимљив је и члан 89. истог закона који говори о повећању степена квалификованости запосленх у можда неком будућем јавном сервису.

[21] в. Стратегија реформе јавне управе у републици Србији за период од 2021. до 2030. године

(„Сл. гласник РС“, бр. 42/2021 и 9/2022)

Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис Управа као јавни сервис